Des leçons identifiées aux leçons apprises : Application des enseignements de COVID-19 aux opérations de financement basé sur des prévisions (FbF)

Il n'y a rien de tel qu'une crise (imprévue) pour vous aider à réévaluer vos activités et vous encourager à tirer des leçons des difficultés rencontrées. Alors que la planification multirisque a suscité un intérêt croissant ces dernières années, la pandémie a offert aux organisations du monde entier une occasion unique - bien que malheureuse - d'acquérir une expérience pratique de la gestion multirisque.

Afin de ne pas laisser passer cette occasion d'apprendre, le Centre climatique de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et la Croix-Rouge allemande (CRG) ont commandé une étude sur la manière dont les Sociétés nationales ont, le cas échéant, adapté leurs protocoles d'actions précoces (PAE) à la grippe aviaire de 19 ans et sur les enseignements qu'elles pouvaient tirer de leur expérience. À cette fin, mes coauteurs et moi-même avons interrogé 23 praticiens de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge dans 14 pays dont les PAE étaient achevés ou sur le point de l'être. En janvier 2021, le Bangladesh, le Mozambique et l'Équateur avaient activé avec succès leur PAE pendant la pandémie (le Bangladesh deux fois, une fois pour les inondations et une fois pour les cyclones) malgré les restrictions en vigueur et les facteurs de complication qui en résultent pour la mise en œuvre. Cela est dû en grande partie aux formations et à la préparation qui avaient déjà eu lieu avant la pandémie. Malgré ces réalisations, nous avons également identifié plusieurs améliorations ou changements qui pourraient aider les praticiens à adapter les actions précoces aux dangers émergents à l'avenir. Afin de savoir ce que les acteurs de l'anticipation au sein de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge pensaient de nos conclusions, nous avons demandé à Nazira Lacayo, responsable de l'action basée sur la prévision au sein de la DREF, et à Stefanie Lux, responsable de l'unité d'anticipation du GRC pour les méthodologies et les projets de la FbF, de réfléchir à nos conclusions à travers les questions ci-dessous. Pour plus d'informations, vous pouvez lire la version complète de nos résultats ici, ou le résumé sur cette page.

Notre étude a montré qu'une information claire et centralisée décrivant les mesures à prendre pour réduire la transmission de COVID-19 était essentielle pour modifier les PAE. Bien qu'il soit impossible de documenter toutes les façons dont un danger peut affecter la réponse à un autre danger, que pourrait-on faire ou que fait-on pour s'assurer que les praticiens disposent des informations clés dont ils ont besoin pour les dangers moins visibles et à plus petite échelle ?

Stefanie :

"Sous l'égide de l'Anticipation Hub, en étroite collaboration avec d'autres Sociétés nationales, la FICR et le Centre climatique, nous nous penchons sur le thème de l'aggravation des risques et sur la manière de rassembler et de diffuser les leçons et les expériences, ainsi que sur la manière de faciliter les échanges entre les experts par le biais de groupes de travail, etc. À la fin de ce processus, nous espérons être en mesure de fournir des conseils aux Sociétés nationales qui mettent en œuvre la FbF sur la façon de traiter les risques cumulés lorsque différents dangers coïncident. Ces conseils pourraient être donnés pour chaque risque (supplémentaire), mais ils devraient bien sûr être adaptés au contexte du pays, car il n'y a pas beaucoup de risques pour lesquels des conseils uniformes sur la réduction des risques (comme dans le cas du COVID-19) pourraient être appliqués".

Nazira :

"Ce que j'aimerais souligner, c'est que le COVID-19 nous a fait penser à l'accumulation des risques. Nous devons faire plus d'analyses de risques pour les opérations. C'est quelque chose que nous voyons déjà beaucoup dans le DREF traditionnel. Nous encourageons de plus en plus les Sociétés nationales à se demander quels sont les risques supplémentaires liés à la mise en œuvre de cette opération et comment nous allons y faire face. Il s'agit d'un domaine qui peut être renforcé dans le PAE, étant donné qu'il se concentre sur un seul scénario. La pandémie de COVID-19 a montré que nous devons envisager ce qu'il faut faire si le scénario ne se déroule pas comme nous l'avons prévu ou si nous sommes confrontés à des risques cumulés qui menacent ou modifient notre mode de fonctionnement habituel. L'ensemble du système doit être en mesure de s'adapter et de faire face à cette situation. L'année dernière, lors du processus de validation des PAE, nous avons demandé aux Sociétés nationales d'expliquer comment elles allaient gérer le COVID-19 pour chaque PAE, parce que c'est le sujet actuel, mais nous leur demandons aussi de plus en plus comment elles allaient gérer les impacts de catastrophes multiples en même temps. Il y a eu un changement de mentalité à cet égard".

Les praticiens ne savaient pas toujours comment procéder pour modifier officiellement leur PAE, si tant est qu'ils le fassent. Comment avez-vous intégré ce retour d'information dans vos plans de communication futurs ?

Stefanie :

"Des conseils pour les Sociétés nationales dotées d'un PAE auraient été disponibles pour ceux qui en ont fait la demande ; cependant, il y a eu des problèmes pour communiquer ces messages dans certains cas. La FICR a depuis discuté de cette question en interne afin d'améliorer la communication à l'avenir et a mis ces conseils par écrit. En tant que GRC, nous travaillerons également avec les Sociétés nationales que nous soutenons par le biais de projets FbF pour voir comment les PAE peuvent et doivent être adaptés et pour renforcer les capacités à cet égard".

Nazira :

"Dans la plupart des cas, les PAE étaient encore très récents lorsque le COVID-19 a frappé. La plupart des Sociétés nationales venaient juste de terminer le processus et ne le connaissaient donc pas encore. Elles n'avaient fait qu'une seule soumission plutôt que des soumissions répétées, comme dans le cas du DREF, où elles savent comment mettre à jour leurs plans parce qu'elles suivent le processus depuis de nombreuses années. Pour le DREF, lorsque vous modifiez le plan, vous publiez une mise à jour opérationnelle expliquant "voici ce qui se passe, et voici le changement".

Nous avons depuis réalisé - cela a été souligné à juste titre - qu'il n'y avait pas d'équivalent aux mises à jour opérationnelles pour la FbA par le DREF; les procédures ne définissaient pas clairement comment le faire. En conséquence, les Sociétés nationales ne savaient pas si le processus serait long ou court et, submergées par le COVID-19 comme le reste du monde, nombre d'entre elles ne l'ont pas fait.

Depuis lors, la FICR a discuté de cette question avec nos délégations et a ajouté des sections sur la manière de soumettre les changements et les processus par lesquels ils seront approuvés à l'AFB officielle par les directives du DREF. Nous avons maintenant de nouveaux processus et l'équivalent d'une mise à jour opérationnelle. Le Mozambique, par exemple, y a eu recours lorsqu'il a voulu prolonger le calendrier de ses activités de suivi et d'évaluation après l'activation. Il s'agit d'une bonne recommandation qui a été prise en considération, et à mesure que nous dépassons la phase pilote et que nous entrons dans une révision complète de l'ABF par le DREF, elle sera prise en considération de manière plus approfondie".

L'adaptation des plans existants nécessite la capacité d'ajuster les activités et les budgets. Une plainte fréquente à propos des PAE est que le processus d'élaboration est long et rigide. Nous avons constaté que les praticiens étaient intimidés par l'idée même de procéder à des révisions. Nous comprenons que cela est dû au fait que toutes les parties doivent savoir clairement comment l'argent peut être dépensé. Avez-vous identifié des modifications qui pourraient rendre les PAE plus flexibles sans compromettre leur rigueur ?

Stefanie :

"Les PAE exigent des parties prenantes qu'elles acceptent un niveau d'incertitude plus élevé que celui de nombreux autres programmes. C'est pourquoi nous devons expliquer clairement quand nous pensons que la probabilité d'un événement est suffisamment élevée pour agir, quelles prévisions seront utilisées, quel est le degré de fiabilité de ces prévisions, et quelles actions seront mises en œuvre (et pourquoi). Les PAE doivent répondre à ces questions, et le processus d'obtention de toutes ces réponses peut prendre un certain temps. Une fois qu'un PAE est approuvé, il est valable pendant 5 ans et lorsqu'un seuil est atteint, le financement est alloué automatiquement sans qu'aucune autre question ne soit posée. Après une activation, une Société nationale ne doit soumettre que des révisions, et non un PAE entièrement nouveau. Vu sous cet angle, le travail investi porte ses fruits.

Le processus d'élaboration du PAE varie d'un pays à l'autre. Ce qui prend du temps, ce n'est pas seulement l'élaboration du PAE, mais aussi l'implication active des communautés, des autorités et des parties prenantes dans le processus. Plus important encore, il faut du temps pour mettre en place toutes les procédures et tous les systèmes nécessaires à la mise en œuvre d'actions précoces dans les quelques jours qui séparent les prévisions d'un événement extrême, là où les prévisions indiquent que le risque est le plus élevé. Un grand nombre de plaintes n'étaient pas liées au processus d'élaboration du PAE en tant que tel, mais également aux processus de signature des accords, etc. Dans ce domaine, toutes les organisations concernées doivent travailler sur leurs processus. Cela dit, nous prenons bien sûr au sérieux les plaintes relatives à l'élaboration des PAE. Je sais que la FICR a récemment procédé à un examen de la première phase de la FbA par le DREF et qu'elle étudie actuellement la manière de répondre aux recommandations.

Dans l'ensemble, les activations en 2020 montrent que cet investissement préalable porte ses fruits. Au milieu de la pandémie, l'attention des donateurs, mais aussi des acteurs humanitaires, était focalisée sur le COVID-19. C'est grâce aux PAE et, avec eux, à tous les financements, plans, rôles et responsabilités mis en place, que les Sociétés nationales ont pu répondre aux conditions météorologiques extrêmes, même lorsque leurs ressources étaient liées au COVID-19 et qu'il y avait peu de capacités à l'époque pour développer des propositions ou des plans pour les conditions météorologiques extrêmes".

Nazira :

"Débattre ou modifier des plans est normal, naturel. C'est ce à quoi on s'attend. Leschoses se déroulent rarement comme prévu, et nous avons essayé de nous y adapter. Par exemple, nous avons essayé de rassurer les Sociétés nationales en leur disant que si elles ont des modifications à apporter, si elles sont justifiées par des preuves et des besoins, elles seront approuvées. Nous avons déjà deux cas où cela s'est produit. Au Mozambique, il nous a été demandé de laisser la Société nationale s'activer à un seuil inférieur. Elle a fourni des preuves de la nécessité de ce changement, qui a été rapidement approuvé. Ensuite, au Bangladesh, lorsqu'ils ont activé leur PAE cyclonique, les prévisions reçues de l'Agence météorologique du Bangladesh ne fournissaient pas les informations dont ils avaient besoin. Ils ont demandé s'ils pouvaient utiliser les prévisions du service météorologique indien à la place. Dans les deux cas, le comité de validation a été consulté et nous avons donné le feu vert à l'activation sur la base de ces changements. Il s 'agissait de changements rapides, en l'espace de quelques heures. Cela montre que la flexibilité est possible lorsqu'elle peut être justifiée.

En même temps, le plan (le PAE) ne peut pas être rejeté. Le plan nous permet d'obtenir un soutien pour l'action anticipatoire afin que les gouvernements soient d'accord, que les donateurs soient d'accord et, plus important encore, que les personnes qui seront ciblées sachent que nous agissons sur la base de plans préétablis fondés sur des données probantes. L'équilibre entre le plan et la flexibilité est important, notamment en raison de la responsabilité. Ces actions humanitaires auront des répercussions sur la vie des gens, d'où l'importance de la planification. Nous espérons que l'examen de la phase pilote fournira d'autres solutions permettant aux Sociétés nationales de bénéficier d'une certaine souplesse tout en préservant l'intégrité du résultat souhaité.

La localisation est un mot à la mode dans le domaine de l'aide humanitaire et du développement, et l'on s'accorde à dire que les personnes les plus proches d'une crise devraient avoir autant de pouvoir et de ressources que possible pour tenter d'y remédier. En outre, nos conclusions montrent que les risques simultanés peuvent compliquer les déplacements entre le siège et les antennes. Compte tenu des capacités variables des Sociétés nationales et des sections, que peut-on faire pour s'assurer que les Sociétés nationales et leurs sections ont la capacité de s'activer lorsqu'une menace se présente ?

Stefanie :

"Le processus entre le lancement de FbF et l'activation d'un PAE peut sembler assez long, en grande partie parce qu'il implique un travail considérable de renforcement des capacités, des systèmes, des procédures, etc. en cours de route. Dans tous nos projets, il y a un investissement majeur dans le renforcement des capacités pour s'assurer qu'une Société nationale peut développer, mettre en œuvre et maintenir des PAE aux différents niveaux. Les activités menées en 2020 ont montré que nous avions réussi à renforcer les capacités de mise en œuvre et d'intervention des Sociétés nationales, tant au niveau du siège que des sections. Au Bangladesh et aux Philippines, les sections ont été en mesure d'agir même lorsque le personnel du bureau de projet dans la capitale ne pouvait pas se déplacer. Elles savaient ce qu'il fallait faire grâce à des formations et des simulations antérieures et à la mise en place de procédures appropriées. L'investissement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge dans les Sociétés nationales en tant qu'acteurs locaux nous permet de mettre en œuvre des projets partout dans le pays et nous distingue des autres approches d'anticipation. Notre travail en matière de FbF ne se concentre pas uniquement sur le financement des actions précoces ou sur le soutien à l'élaboration des PAE. Il s'agit en fait de mettre en place des systèmes et des mécanismes pour s'assurer que tout est en place pour que les Sociétés nationales puissent agir lorsque les déclencheurs sont atteints et mettre à jour et maintenir les PAE. Bien sûr, nous n'avons pas encore atteint toutes les branches, mais avec le temps, nous espérons que davantage de branches seront en mesure de mettre en œuvre le programme sans trop d'aide de la part de leur siège.

Nazira :

"Pour moi, il s'agit d'une question très opérationnelle qui s'inscrit dans le cadre plus large de la durabilité et de la capacité financière des Sociétés nationales. Le soutien programmatique limité dans le temps devrait être aligné sur les plans de développement des Sociétés nationales afin de parvenir à une durabilité à long terme. La viabilité financière est essentielle pour atteindre une capacité globale, non seulement pour les actions précoces, mais aussi pour la réponse. En fin de compte, il n'y a pas de capacités spécifiques uniquement pour l'action précoces. Nous savons que la capacité de la Société nationale à fournir ses services de base et ses interventions d'urgence est liée - lesmêmes personnes fournissent les deux services. Tout revient à la capacité des Sociétés nationales à répondre à leurs besoins".

Ce blog a été rédigé par Arielle Tozier de la Poterie, conseillère mondiale en actions précoces et en recherche, Croix-Rouge allemande.