De las lecciones identificadas a las lecciones aprendidas: Aplicación de las enseñanzas de COVID-19 a las operaciones de financiación basada en las previsiones (FbF)

No hay nada como una crisis (imprevista) para ayudarle a reevaluar sus actividades y animarle a aprender de los retos. Aunque la planificación multirriesgo ha cobrado cada vez más interés en los últimos años, la pandemia presentó una oportunidad única -aunque desafortunada- para que las organizaciones de todo el mundo adquirieran cierta experiencia práctica en la gestión multirriesgo.

Para no desaprovechar una oportunidad de aprendizaje, el Centro del Clima de la Cruz Roja y la Media Luna Roja y la Cruz Roja Alemana (CRR) encargaron un estudio sobre la forma en que las Sociedades Nacionales ajustaron sus Protocolos de Acción Temprana (PAT) a COVID-19, si es que lo hicieron, y sobre lo que se podía aprender de sus experiencias. Para ello, mis coautores y yo entrevistamos a 23 profesionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en 14 países con PAE en curso o casi terminados. Como era de esperar, descubrimos que las Sociedades Nacionales están dispuestas a adaptarse y son capaces de hacerlo; en enero de 2021, Bangladesh, Mozambique y Ecuador habían activado con éxito sus planes de acción durante la pandemia (Bangladesh dos veces, una por inundaciones y otra por ciclones) a pesar de las restricciones existentes y los consiguientes factores que complicaban la aplicación. Esto se debió en gran parte a la formación y la preparación que ya habían tenido lugar antes de la pandemia. A pesar de estos logros, también identificamos varias mejoras o cambios que podrían ayudar a los profesionales a adaptar las acciones tempranas a los peligros emergentes en el futuro. Para averiguar qué pensaban los impulsores de la agenda de anticipación dentro de la Cruz Roja y la Media Luna Roja sobre nuestras conclusiones, pedimos a Nazira Lacayo, Oficial Superior de Acción Preventiva del DREF, y a Stefanie Lux, Jefa de la Unidad de Anticipación de la GRC para Metodologías y Proyectos de FbF, que reflexionaran sobre nuestras conclusiones a través de las preguntas que figuran a continuación. Para más información, puede leer la versión completa de libre acceso de nuestras conclusiones aquí, o el resumen en esta página.

Nuestro estudio reveló que una información clara y centralizada que describiera lo que había que hacer para reducir la transmisión del COVID-19 era clave para modificar los PAE. Aunque es imposible documentar todas las formas en que un peligro puede afectar a la respuesta a otro, ¿qué se podría hacer o se está haciendo para garantizar que los profesionales dispongan de la información clave que necesitan para peligros menos visibles y de menor escala?

Stefanie:

"Bajo el paraguas del Anticipation Hub, en estrecha colaboración con otras Sociedades Nacionales, la FICR y el Centro del Clima, estamos estudiando a fondo el tema del riesgo compuesto y cómo recopilar y difundir lecciones y experiencias, así como la forma de facilitar el intercambio entre expertos a través de grupos de trabajo, etc. Al final de este proceso, esperamos poder ofrecer orientaciones a las Sociedades Nacionales que implementan FbF sobre cómo abordar los riesgos compuestos cuando coinciden diferentes amenazas. Esta orientación podría ser por peligro (adicional), pero por supuesto entonces tendría que adaptarse al contexto del país, ya que no hay tantos peligros en los que se pueda aplicar una orientación uniforme sobre la reducción del riesgo (como en el caso de COVID-19)."

Nazira:

"Lo que me gustaría destacar es que COVID-19 nos hizo pensar en el riesgo compuesto. Tenemos que hacer más análisis de riesgos para las operaciones. Esto es algo que ya vemos mucho en el DREF tradicional. Estamos promoviendo cada vez más que las Sociedades Nacionales piensen: "¿cuáles son los riesgos adicionales para la ejecución de esta operación y cómo los afrontaremos?". Esta es un área que puede reforzarse en el EAP, ya que se centran en un escenario. La pandemia de COVID-19 demostró que tenemos que considerar qué hacer si el escenario no se desarrolla como lo hemos planeado o si tenemos riesgos agravantes que amenazan o cambian la forma en que normalmente operamos. Todo el sistema debe ser capaz de adaptarse y afrontarlo. Durante el último año, cuando llevamos a cabo el proceso de validación de los EAP, hemos pedido a las Sociedades Nacionales que expliquen cómo van a hacer frente a COVID-19 para cada EAP, porque ese es el tema actual, pero también les estamos preguntando cada vez más cómo harían frente a múltiples impactos de desastres al mismo tiempo. Ha habido un cambio de mentalidad en ese sentido".

Los profesionales no siempre tenían claro cómo modificar formalmente sus PAE, si es que debían hacerlo. ¿Cómo han incorporado estos comentarios a los planes de futuras comunicaciones?

Stefanie:

"La orientación para las Sociedades Nacionales con PAE habría estado disponible para quienes la solicitaran; sin embargo, hubo problemas para comunicar esos mensajes en algunos casos. Desde entonces, la FICR lo ha debatido internamente para mejorar la comunicación en el futuro y ha puesto las orientaciones por escrito. Como GRC, también trabajaremos con las Sociedades Nacionales a las que apoyamos a través de los proyectos del FbF para ver cómo pueden y deben adaptarse los EAP y para reforzar las capacidades en este sentido."

Nazira:

"En la mayoría de los casos, los PAE eran todavía bastante nuevos cuando se produjo el COVID-19. La mayoría de las Sociedades Nacionales acababan de terminar el proceso, por lo que aún no estaban familiarizadas con él. Sólo habían hecho una presentación en lugar de varias, como en el caso del DREF, donde saben cómo actualizar sus planes porque llevan muchos años haciendo el proceso. En el caso del DREF, cuando se cambia el plan, se emite una actualización operativa en la que se explica: "esto es lo que está pasando y este es el cambio".

Desde entonces nos hemos dado cuenta -se señaló correctamente- de que no había un equivalente a las actualizaciones operativas para FbA por parte del DREF; no estaba claramente definido en los procedimientos cómo hacerlo. Como resultado, las Sociedades Nacionales no sabían si el proceso sería largo o corto y, al estar abrumadas con COVID-19 como el resto del mundo, muchas no lo hicieron.

Desde entonces, la FICR ha discutido esto con nuestras Delegaciones y ha añadido secciones sobre cómo presentar cambios y los procesos por los que serán aprobados a la FbA oficial por la guía DREF. Ahora tenemos nuevos procesos y el equivalente a una actualización operativa. Mozambique, por ejemplo, lo utilizó cuando quiso ampliar el plazo de sus actividades de seguimiento y evaluación posteriores a la activación. Fue una buena recomendación que se ha tenido en cuenta, y a medida que pasemos de la fase piloto a una revisión completa de FbA por el DREF, se tendrá más en cuenta".

La adaptación de los planes existentes requiere la capacidad de ajustar las actividades y los presupuestos. Una queja habitual sobre los PAE es que el proceso de elaboración es largo y rígido. Hemos comprobado que a los profesionales les intimida incluso la idea de hacer revisiones. Entendemos que esto se debe a que todas las partes deben tener claro en qué se puede gastar el dinero. ¿Han identificado alguna modificación que pueda flexibilizar los PAE sin comprometer su rigor?

Stefanie:

"Los PAE exigen que las partes interesadas acepten un mayor nivel de incertidumbre que muchos otros programas. Por eso tenemos que explicar claramente cuándo creemos que la probabilidad de un suceso es lo bastante alta como para actuar, qué previsiones se utilizarán, hasta qué punto son fiables y qué medidas se aplicarán (y por qué). Los planes de acción deben responder a estas preguntas, y el proceso para obtener todas estas respuestas puede llevar un tiempo. Una vez aprobado un PAE, tiene una validez de 5 años y, cuando se alcanza un umbral de activación, la financiación se asigna automáticamente sin que se formulen más preguntas. Tras una activación, una Sociedad Nacional sólo tiene que presentar revisiones, no un PAE completamente nuevo. Visto así, el trabajo invertido merece la pena.

El proceso de elaboración de un PAE varía de un país a otro. Lo que lleva tiempo no es sólo el desarrollo del PAE, sino la participación activa de las comunidades, las autoridades y las partes interesadas en el proceso. Y lo que es más importante, lleva tiempo poner en marcha todos los procedimientos y sistemas necesarios para poder aplicar medidas tempranas en los pocos días que median entre la previsión y un fenómeno extremo, allí donde las previsiones indiquen que el riesgo es mayor. Muchas de las quejas no estaban relacionadas con el proceso de elaboración de los planes de acción, sino con los procesos de firma de acuerdos, etc. En este sentido, todas las organizaciones implicadas deben trabajar en sus procesos. Dicho esto, por supuesto que nos tomamos en serio las quejas relacionadas con el desarrollo del PAE. Sé que la FICR ha realizado recientemente una revisión de la primera fase del PAE por parte del DREF y ahora está estudiando cómo abordar las recomendaciones.

Con todo, las activaciones de 2020 demuestran que esta inversión previa merece la pena. En medio de la pandemia la atención de los donantes pero también de los actores humanitarios estaba puesta en COVID-19, fue gracias a los EAPs, y con ellos toda la financiación, planes, y roles y responsabilidades en marcha, que las Sociedades Nacionales pudieron responder al clima extremo, incluso cuando sus recursos estaban atados por COVID-19 y había poca capacidad en ese momento para desarrollar propuestas o planes para el clima extremo."

Nazira:

"Debatir o cambiar los planes es normal, natural. Es lo que cabe esperar. Las cosas rara vez salen como se planearon inicialmente, y también hemos intentado adaptarnos a ello. Por ejemplo, hemos intentado tranquilizar a las Sociedades Nacionales diciéndoles que si tienen que hacer modificaciones, si están justificadas por las pruebas y la necesidad, serán aprobadas. Ya tenemos dos casos en los que esto ha sucedido. En Mozambique, nos pidieron que permitiéramos a la Sociedad Nacional activarse con un umbral más bajo. Aportaron pruebas de por qué era necesario el cambio, y se aprobó rápidamente. En Bangladesh, cuando activaron su EAP para ciclones, las previsiones que recibían de la Agencia Meteorológica de Bangladesh no proporcionaban la información que necesitaban. Preguntaron si podían utilizar en su lugar las previsiones del Servicio Meteorológico de la India. En ambos casos se consultó al comité de validación, y dimos luz verde a la activación basándonos en estos cambios. Fueron cambios rápidos; hablo de cuestión de horas. Esto demuestra que la flexibilidad es posible cuando puede justificarse.

Al mismo tiempo, el plan (el PAE) no puede descartarse. El plan nos permite recabar apoyos para la acción anticipatoria, de modo que los gobiernos estén de acuerdo, los donantes también y, lo que es más importante, las personas a las que nos dirigimos sepan que estamos actuando sobre la base de planes previos basados en pruebas. El equilibrio entre plan y flexibilidad es importante, sobre todo por la rendición de cuentas. Estas acciones humanitarias tendrán repercusiones en la vida de las personas, por lo que la planificación es importante. Esperamos que la revisión de la fase piloto proporcione alternativas adicionales que permitan a las Sociedades Nacionales cierta flexibilidad, manteniendo al mismo tiempo la integridad del resultado deseado."

La localización es una palabra de moda en la ayuda humanitaria y al desarrollo, y hay consenso en que las personas más cercanas a una crisis deben tener todo el poder y los recursos posibles para tratar de resolverla. Además, nuestras conclusiones muestran que la concurrencia de peligros puede complicar los desplazamientos entre la sede y las filiales. Teniendo en cuenta las distintas capacidades de las Sociedades Nacionales y las filiales, ¿qué se puede hacer para garantizar que las Sociedades Nacionales y sus filiales tengan la capacidad de activarse allí donde surja una amenaza?

Stefanie:

"El proceso entre el inicio en FbF y la activación de un EAP puede parecer bastante largo, y ello se debe en gran medida a que implica mucho trabajo de creación de capacidades, sistemas, procedimientos, etc. a lo largo del camino. En todos nuestros proyectos se realiza una importante inversión en el fortalecimiento de las capacidades para garantizar que una Sociedad Nacional pueda desarrollar, aplicar y mantener los PAE en los distintos niveles. Las activaciones de 2020 demostraron el éxito de nuestro firme enfoque en el fortalecimiento de la capacidad de ejecución y respuesta de las Sociedades Nacionales, tanto a nivel de la sede como de las filiales. En Bangladesh y Filipinas, las filiales pudieron actuar incluso cuando el personal de la oficina del proyecto en la capital no podía viajar. Sabían qué hacer gracias a la formación previa, los simulacros y la existencia de procedimientos adecuados. La inversión de la Cruz Roja y la Media Luna Roja en las Sociedades Nacionales como actores locales nos permite actuar en cualquier lugar del país y nos diferencia de otros enfoques de anticipación. Nuestro trabajo de FbF no se centra únicamente en la financiación de las acciones tempranas o en el apoyo al desarrollo de los EAP. Realmente incluye un elemento de creación de sistemas y mecanismos para garantizar que todo esté en su lugar para que las Sociedades Nacionales puedan actuar cuando se alcancen los desencadenantes y actualizar y mantener los EAP. Por supuesto, aún no hemos llegado a todas las filiales, pero con el tiempo esperamos que más filiales puedan ponerlo en práctica sin mucha ayuda de sus sedes".

Nazira:

"Para mí, esto es muy operativo y está relacionado con el panorama general de la sostenibilidad y la capacidad financiera de las Sociedades Nacionales. El apoyo programático con plazos concretos debe ajustarse a los planes de desarrollo de las Sociedades Nacionales para lograr la sostenibilidad a largo plazo. La sostenibilidad financiera es clave para lograr la capacidad general, no sólo para la acción temprana, sino también para la respuesta. En definitiva, no existen capacidades específicas sólo para la acción temprana. Sabemos que la capacidad de la Sociedad Nacional para prestar sus servicios básicos y su respuesta de emergencia están vinculadas:las mismas personas prestan ambos servicios. Todo vuelve a la capacidad de las Sociedades Nacionales para dotar de recursos a sus necesidades".

Este blog ha sido escrito por la doctora Arielle Tozier de la Poterie, asesora global de acciones tempranas e investigación de la Cruz Roja Alemana.