COP27 y Acción Anticipatoria: avances alentadores pero mucho trabajo por delante

La COP de este año en Sharm El-Sheikh fue especial, algunos dirían que incluso histórica. Aunque se avanzó poco o nada en la reducción de emisiones y la adaptación al cambio climático, fue un éxito desde el punto de vista de la acción anticipatoria, con varios resultados importantes para nuestra comunidad.

Creación de un fondo de pérdidas y daños

Las pérdidas y los daños fueron el tema clave de la conferencia. No sólo se incluyó por primera vez la financiación en la agenda de la COP, sino que los líderes mundiales también acordaron establecer nuevos mecanismos de financiación -incluido un fondo específico para pérdidas y daños- para ayudar a los países del Sur Global, especialmente a los "países especialmente vulnerables", a hacer frente a los efectos adversos del cambio climático.

Los países del Sur Global, y los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo en particular, llevan casi 30 años reclamando un fondo de este tipo. Estas demandas se vieron finalmente satisfechas cuando la UE cambió de postura y presentó una propuesta de última hora, lo que a su vez hizo que EE.UU. cediera y aceptara el fondo, en lugar de permanecer aislado en la oposición. Esto dio un impulso tardío a las estancadas negociaciones y allanó el camino para alcanzar un acuerdo a primera hora del domingo 20 de noviembre, dos días después de la clausura prevista de la mayor conferencia del mundo.

Sin embargo, el duro trabajo no ha terminado; de hecho, se intensificará en los próximos 12 meses. Se ha creado un Comité de Transición, compuesto por 24 miembros, para definir los detalles de las modalidades de puesta en marcha del fondo de pérdidas y daños y determinar de dónde procederá la financiación. Este proceso incluirá dos talleres en 2023, un informe de síntesis sobre los acuerdos de financiación existentes y las fuentes innovadoras pertinentes para hacer frente a las pérdidas y daños (también en 2023), así como una convocatoria de propuestas antes del 15 de febrero de 2023. Se ha invitado a los organismos de las Naciones Unidas, las organizaciones intergubernamentales y las instituciones financieras a que presenten ideas sobre cómo podrían mejorar el acceso a la financiación disponible para hacer frente a las pérdidas y los daños, así como la rapidez, el alcance y la escala de dicha financiación. Esto incluye posibles limitaciones y barreras, y opciones para abordarlas.

La comunidad de Acción Anticipatoria puede aportar su experiencia a este debate. Como se destaca en el reciente informe del Anticipation Hub, la Acción Anticipatoria puede ayudar a minimizar las pérdidas y los daños relacionados con el clima, y ya existen varios fondos humanitarios que proporcionan apoyo para la implementación de la Acción Anticipatoria (por ejemplo, el DREF de la FICR, el CERF de la OCHA, el Start Fund). Las enseñanzas extraídas de estas operaciones -incluidos los retos que deben tenerse en cuenta a la hora de diseñar un fondo para pérdidas y daños (por ejemplo, principios de financiación, factores desencadenantes para activar los fondos, capacidades de absorción, flexibilidad, estratificación de las herramientas de financiación, cómo canalizar los fondos hacia los actores locales), las deficiencias (por ejemplo, base caritativa/donativa, infrafinanciación, elegibilidad) y las ideas para superarlas (por ejemplo, reaseguro, ampliación de la base de donantes, protocolos simplificados de acción temprana)- podrían ser valiosas para la comunidad climática. Estas ideas también pueden ayudar a garantizar que cualquier nuevo acuerdo sobre pérdidas y daños complemente los fondos humanitarios existentes y garantice que sean más predecibles que la financiación humanitaria tradicional.

Puesta en marcha de la Red de Santiago sobre pérdidas y daños

Los negociadores de la COP27 acordaron los mecanismos para poner en funcionamiento la Red de Santiago sobre pérdidas y daños. Esta Red se creó en la COP25 de Madrid con el objetivo de "catalizar la asistencia técnica de las organizaciones, organismos, redes y expertos pertinentes, para la aplicación de enfoques pertinentes para evitar, minimizar y hacer frente a las pérdidas y daños a nivel local, nacional y regional, en los países en desarrollo que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático".

En la COP26 de Glasgow, las partes acordaron las seis funciones de la Red de Santiago. Éstas incluyen, entre otras: ayudar a identificar y comunicar las necesidades y prioridades de asistencia técnica; identificar la asistencia técnica pertinente; y conectar activamente a quienes buscan asistencia técnica con las organizaciones, organismos, redes y expertos más adecuados para proporcionar dicha asistencia.

Este año nos hemos centrado en los acuerdos institucionales para llevar a cabo estas funciones. Antes de las negociaciones, muchas partes y otros interesados aportaron ideas y reflexiones innovadoras sobre las arquitecturas institucionales que permitirían a la Red de Santiago desempeñar sus funciones con eficacia. Por ejemplo, el Anticipation Hub, el Grupo de Trabajo de Acción Anticipatoria y REAP hicieron sugerencias sobre su estructura de gobierno y el apoyo que puede prestar la red. Uno de los resultados clave de la COP27 fue la decisión de que la red estará gobernada por una secretaría y un consejo asesor, siendo este último una demanda clave de los países en desarrollo.

Los representantes de los grupos más afectados por las pérdidas y los daños, como las mujeres, los jóvenes y los pueblos indígenas, formarán parte de este consejo asesor. Con ello se espera garantizar que se aporten soluciones basadas en las necesidades locales. Una vez designada la organización que acogerá la secretaría, la Red de Santiago debería ser plenamente operativa. Sin embargo, una cuestión crítica es que hasta ahora se ha comprometido poca financiación para su funcionamiento o la prestación de asistencia técnica. Existe el riesgo de que no disponga de liquidez suficiente y, por tanto, no pueda funcionar eficazmente.

El consejo consultivo debe acordar sus principios de funcionamiento y los criterios de adhesión de las organizaciones, organismos, redes (incluido el Anticipation Hub) y expertos que constituirán esta red. Será crucial que la comunidad de la Acción Anticipatoria se comprometa con este consejo y se asegure de que la Acción Anticipatoria forma parte del plan de trabajo de la secretaría, tanto a nivel de programación como de financiación. Para ello habrá que poner de relieve la inversión necesaria para ampliar la acción anticipatoria a escala nacional y mundial, así como el trabajo necesario para que la acción anticipatoria forme parte integrante de la gestión del riesgo de catástrofes, la adaptación al clima y, quizás en algún momento en el futuro, los marcos nacionales de pérdidas y daños.

La iniciativa "Alerta temprana para todos

La COP27 fue testigo del lanzamiento oficial de la iniciativa Alertas Tempranas para Todos, cuyo objetivo es garantizar que todos los seres humanos tengan acceso a las alertas tempranas de aquí a 2027. El Plan de Acción Ejecutivo, presentado en la COP27, establece medidas claras para alcanzar este objetivo y pide nuevas inversiones iniciales específicas de 3.100 millones de dólares estadounidenses en cinco años. Este plan de acción ha sido elaborado por la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y sus socios, y está respaldado por una declaración conjunta firmada por 50 países. Las necesidades de inversión estimadas se utilizarán para avanzar en cuatro pilares clave

• conocimiento de los riesgos de catástrofe (374 millones de dólares) para recopilar sistemáticamente datos y realizar evaluaciones de riesgos sobre peligros y vulnerabilidades
• observaciones y previsiones (1.180 millones de dólares) para desarrollar servicios de vigilancia de riesgos y alerta temprana
• preparación y respuesta (1.000 millones de dólares) para desarrollar la capacidad de respuesta nacional y comunitaria
• difusión y comunicación (550 millones de dólares) para transmitir la información sobre riesgos de modo que llegue a todos los que la necesitan, y sea comprensible y utilizable.

El plan de acción identifica acciones prioritarias para avanzar en estos pilares, basándose en los marcos, iniciativas y mecanismos existentes. En el proceso de planificación han participado diversos agentes de la comunidad de la Acción Anticipatoria (entre ellos, la FICR, el PMA, la FAO, la OCHA y REAP) y algunos de ellos codirigen o apoyan los pilares. Para que el plan de acción tenga éxito, será fundamental garantizar que se preste la misma atención a la interconexión de los pilares que a cada uno de los pilares por separado. Aprovechar el poder de las plataformas de coordinación, colaboración e intercambio existentes y movilizar a otros socios de la comunidad de Acción Anticipatoria para mejorar la sostenibilidad de los cuatro pilares será fundamental para llevar a cabo este ambicioso plan.

El siguiente paso será pasar de la planificación a la ejecución. Para ello, la OMM creará un consejo de administración de "Alerta temprana para todos", copresidido por la OMM y el UNDRR. También organizará, entre otras actividades, un foro multilateral para consultar a un amplio grupo de socios y perfeccionar el plan de acción. Este foro brindará a las organizaciones interesadas de la comunidad de Acción Anticipatoria la oportunidad de apoyar la iniciativa y dar forma a su aplicación.

El escudo mundial contra los riesgos climáticos

A través del proceso de la CMNUCC, el G20 y el V20 lanzaron el Escudo Global contra Riesgos Climáticos. Su objetivo es proporcionar fondos y facilitar el acceso a los mismos para desarrollar y ampliar los instrumentos de financiación del riesgo climático y de catástrofes para los gobiernos, las comunidades, las empresas y los hogares de los países que se enfrentan a un riesgo creciente de pérdidas y daños. Abarca una amplia gama de instrumentos, como los seguros o las reservas designadas para catástrofes, pero también la acción Anticipatoria y la financiación basada en previsiones. Inicialmente se pondrá en marcha en siete "países pioneros" y luego se ampliará gradualmente a otros.

La base de este instrumento son los planes que un país elabora tras analizar sus propios riesgos climáticos y sus lagunas de protección. ¿Dónde están los mayores riesgos? ¿Qué sistemas de protección y preparación se necesitan para mitigar eficazmente esos riesgos? ¿Qué podemos ampliar y qué necesitamos desarrollar? Con este plan, un país puede dirigirse a la secretaría del Escudo Global que, junto con sus socios, apoyará y guiará al país hacia el fondo de financiación adecuado: el Fondo de Soluciones del Escudo Global, el Mecanismo de Financiación del Escudo Global o el Fondo Fiduciario de Donantes Múltiples CVF-V20.

El Escudo Global es un paso importante para mejorar la coordinación del fragmentado panorama mundial de la financiación del riesgo de catástrofes y la proliferación de actores que trabajan en este espacio. La clave será garantizar un equilibrio equitativo en la distribución de los fondos entre países, pero también entre instrumentos; en otras palabras, garantizar que se basan en las necesidades locales y no en intereses creados. Varios países y ONG ya han criticado el Escudo Global por los indicios de que se centraría demasiado en los seguros y desviaría fondos de los esfuerzos para hacer frente a las pérdidas y daños en el marco de la CMNUCC, incluida la Red de Santiago. Si bien es cierto que la mayor parte de las promesas de contribuciones para pérdidas y daños realizadas en la COP27 -alrededor del 77%- se destinaron al Escudo Mundial, queda por ver si se centra demasiado en los seguros. Resulta alentador que la nota conceptual delimite claramente el papel de la Acción Anticipatoria y otras herramientas (por ejemplo, los sistemas de protección social).

Aún quedan muchos detalles por concretar en un futuro próximo, como la forma en que se organizarán los diálogos intersectoriales en los países. Sin embargo, en este momento el Escudo Global ofrece muchas posibilidades a la comunidad de la acción anticipatoria, por ejemplo, participar en los diálogos nacionales para identificar necesidades, lagunas y opciones, o -considerando que las organizaciones humanitarias pueden optar a financiación- como ejecutores o desarrolladores de la acción anticipatoria. También hay margen para participar en el trabajo técnico, por ejemplo, compartiendo experiencias y proporcionando orientación, o en la estructura de gobernanza para garantizar que el Escudo Global vaya más allá de los seguros.

Gran atención a los ámbitos temáticos relacionados con la Acción Anticipatoria

La Acción Anticipatoria ocupó un lugar destacado en los actos paralelos de la COP27. El calendario de eventos establecido por REAP y el Anticipation Hub registró más de 50 eventos relevantes. El Anticipation Hub también participó en dos eventos paralelos celebrados en el Pabellón de la UE: "Ampliación de la Acción Anticipatoria: Facilitadores y Desafíos" y "Acción Anticipatoria - en el nexo entre la acción humanitaria, de desarrollo, de paz y climática"(las grabaciones de ambos están disponibles aquí).

El lenguaje en torno al papel y el potencial de los sistemas de alerta temprana se recogió incluso en el texto de la decisión de cobertura -los importantísimos compromisos políticos acordados por todas las naciones- y como parte de las negociaciones informales sobre pérdidas y daños. La decisión de cobertura, conocida oficialmente como Plan de Aplicación de Sharm-El-Sheik, destaca no sólo las lagunas de cobertura de los sistemas de alerta temprana, sino también el papel que "puede desempeñar la información útil y procesable sobre el clima". También hace una referencia directa a la iniciativa Alerta Temprana para Todos.

Sin embargo, aunque se trata de un avance positivo, el papel de los planes de acción anticipatorios y el compromiso de las comunidades vinculado a los sistemas de alerta temprana sigue siendo una laguna en el marco del texto. Se trata de un ámbito en el que la comunidad de la Acción Anticipatoria debe comprometerse de cara a la COP28, sobre todo teniendo en cuenta los limitados avances globales en la reducción de emisiones, que provocarán más pérdidas y daños.

Además, los bancos multilaterales de desarrollo y las instituciones financieras internacionales han sido llamados por la decisión de cobertura a reformar sus prácticas y prioridades para hacer frente a la emergencia climática mundial. Este llamamiento a ampliar y simplificar el acceso a la financiación climática para los países que la necesitan fue inesperado. Pero no está claro lo que esto significa en la práctica; por ejemplo, si esto conducirá a una mayor financiación basada en subvenciones, o si se mantendrá como préstamos en condiciones favorables. La comunidad de la Acción Anticipatoria debería instar a estos actores a aplicar los cambios necesarios en la gobernanza para permitir y aumentar la proporción de modalidades de acceso directo (por ejemplo, facilitando los procesos de acreditación) que respondan mejor a las necesidades locales.

Conclusiones

El espacio político sobre pérdidas y daños cambió en la COP27. Muchos lo consideraron un gran avance, aunque demasiado lento en comparación con las necesidades. Y, como ya se ha dicho, el verdadero trabajo duro empieza ahora. Mientras los líderes se reunían en Sharm-El-Sheik, el sistema de vigilancia de riesgos de la FICR alertaba de 14 inundaciones en África, 18 en América, 35 en Asia-Pacífico, cinco en la UE y dos en Oriente Medio y el Norte de África. Durante este mismo periodo, cuatro tormentas tropicales con nombre amenazaron con la destrucción, mientras que los incendios forestales arrasaron comunidades en 10 países, dañando más de 10.000 hectáreas. Y mientras tanto, comunidades de África, Afganistán y otros lugares siguen luchando contra la inseguridad alimentaria y otras crisis alarmantes que se agravan. En resumen: no hay tiempo que perder. Pasemos inmediatamente de las palabras a la acción.