La COP27 et l'action anticipatoire : des progrès encourageants mais beaucoup de travail en perspective

La COP27 et l'action anticipatoire : des progrès encourageants mais beaucoup de travail en perspective

La conférence des parties de cette année, qui s'est tenue à Sharm El-Sheikh, a été particulière - certains diraient même historique. Bien qu'il y ait eu peu de progrès, voire aucun, sur la réduction des émissions et l'adaptation au changement climatique, ce fut un succès du point de vue de l'action anticipatoire, avec plusieurs résultats importants pour notre communauté.

Création d'un fonds pour les pertes et dommages

Les pertes et dommages ont été le thème principal de la conférence. Non seulement le financement de ces pertes et dommages a été inscrit pour la première fois à l'ordre du jour de la COP, mais les dirigeants mondiaux ont également convenu de mettre en place de nouveaux mécanismes de financement, notamment un fonds spécial pour les pertes et dommages, afin d'aider les pays du Sud, en particulier les "pays particulièrement vulnérables", à faire face aux effets néfastes du changement climatique.

Les pays du Sud, et en particulier les petits États insulaires en développement, réclament un tel fonds depuis près de 30 ans. Ces demandes ont finalement été satisfaites lorsque l'UE a changé de position et présenté une proposition de dernière minute, ce qui a conduit les États-Unis à céder et à accepter le fonds, plutôt que de rester isolés dans l'opposition. Cela a donné une impulsion tardive aux négociations qui piétinaient et a ouvert la voie à la conclusion d'un accord tôt le dimanche 20 novembre, deux jours après la clôture prévue de la plus grande conférence du monde.

Le travail n'est pas terminé pour autant ; il va même s'intensifier au cours des douze prochains mois. Un comité transitoire de 24 membres a été créé pour mettre au point les détails des modalités de mise en œuvre du fonds pour les pertes et les dommages, et pour déterminer d'où proviendront les fonds. Ce processus comprendra deux ateliers en 2023, un rapport de synthèse sur les modalités de financement existantes et les sources innovantes pertinentes pour traiter les pertes et dommages (également en 2023), ainsi qu'un appel à soumissions d'ici le 15 février 2023. Les agences de l'ONU, les organisations intergouvernementales et les institutions financières ont été invitées à soumettre des idées sur la manière dont elles pourraient améliorer l'accès aux financements disponibles pour faire face aux pertes et dommages, ainsi que la rapidité, la portée et l'ampleur de ces financements. Cela inclut les limites et les obstacles potentiels, ainsi que les options pour y remédier.

La communauté de l'action anticipatoire peut apporter son expertise à ce débat. Comme le souligne la récente note politique du Anticipation Hub, l'action anticipatoire peut aider à minimiser les pertes et dommages liés au climat, et il existe déjà plusieurs fonds humanitaires qui fournissent un soutien à la mise en œuvre de l'action anticipatoire (par exemple, le DREF de la FICR, le CERF d'OCHA, le Start Fund). Les leçons tirées de ces opérations - y compris les défis à prendre en compte lors de la conception d'un fonds pour les pertes et dommages (par exemple, les principes de financement, les déclencheurs pour activer les fonds, les capacités d'absorption, la flexibilité, la superposition des outils de financement, la façon de canaliser les fonds vers les acteurs locaux), les lacunes (par exemple, la base de charité/donation, le sous-financement, l'éligibilité) et les idées pour les surmonter (par exemple, la réassurance, l'élargissement de la base des donateurs, les protocoles simplifiés d'action précoce) - pourraient être précieuses pour la communauté climatique. Ces idées peuvent également contribuer à faire en sorte que tout nouvel accord sur les pertes et les dommages complète les fonds humanitaires existants et garantisse qu'ils soient plus prévisibles que les fonds humanitaires traditionnels.

Mise en œuvre du réseau de Santiago sur les pertes et dommages

Les négociateurs de la COP27 se sont mis d'accord sur les mécanismes permettant de rendre opérationnel le réseau de Santiago sur les pertes et dommages. Ce réseau a été créé lors de la COP25 à Madrid dans le but de "catalyser l'assistance technique des organisations, organes, réseaux et experts concernés, pour la mise en œuvre d'approches pertinentes visant à éviter, minimiser et traiter les pertes et dommages au niveau local, national et régional, dans les pays en développement qui sont particulièrement vulnérables aux effets néfastes du changement climatique".

Lors de la COP26 à Glasgow, les parties se sont mises d'accord sur les six fonctions du réseau de Santiago. Celles-ci comprennent, entre autres, l'aide à l'identification et à la communication des besoins et des priorités en matière d'assistance technique, l'identification de l'assistance technique pertinente et la mise en relation active de ceux qui recherchent une assistance technique avec les organisations, les organismes, les réseaux et les experts les mieux à même de fournir cette assistance.

Cette année, l'accent a été mis sur les dispositions institutionnelles permettant de remplir ces fonctions. Avant les négociations, de nombreuses parties et autres parties prenantes ont fourni des réflexions et des idées novatrices sur les architectures institutionnelles qui permettraient au réseau de Santiago de remplir ses fonctions de manière efficace. Par exemple, l'Anticipation Hub, l'Anticipatory Action Focus Task Force et le REAP ont fait des suggestions sur sa structure de gouvernance et le soutien que le réseau peut apporter. L'un des principaux résultats de la COP27 a été la décision de doter le réseau d'un secrétariat et d'un conseil consultatif, ce dernier étant une demande importante des pays en développement.

Des représentants des groupes les plus touchés par les pertes et dommages, notamment les femmes, les jeunes et les populations autochtones, feront partie de ce conseil consultatif. Cela devrait permettre de garantir que les solutions proposées sont fondées sur les besoins locaux. Une fois que l'organisation hôte du secrétariat aura été identifiée, le réseau de Santiago devrait être pleinement opérationnel. Toutefois, un problème crucial se pose : peu de fonds ont été engagés jusqu'à présent pour son fonctionnement ou la fourniture d'une assistance technique. Il y a un risque que le réseau soit à court de liquidités et donc incapable de fonctionner efficacement.

Le conseil consultatif doit se mettre d'accord sur ses principes de fonctionnement et sur les critères d'adhésion des organisations, organismes, réseaux (y compris le Hub d'Anticipation) et experts qui constitueront ce réseau. Il sera crucial pour la communauté de l'action anticipatoire de s'engager auprès de ce conseil et de veiller à ce que l'action anticipatoire fasse partie du plan de travail du secrétariat, tant au niveau de la programmation que du financement. Il faudra pour cela mettre en évidence les investissements nécessaires à la mise à l'échelle de l'action anticipatoire aux niveaux national et mondial, ainsi que les travaux nécessaires pour que l'action anticipatoire fasse partie intégrante de la gestion des risques de catastrophe, de l'adaptation au climat - et peut-être, à un moment donné dans le futur, des cadres nationaux de pertes et dommages.

L'initiative "Alerte précoce pour tous

La COP27 a vu le lancement officiel de l'initiative " Des alertes précoces pour tous", qui vise à faire en sorte que chaque être humain ait accès à des alertes précoces d'ici à 2027. Le plan d'action exécutif, dévoilé lors de la COP27, définit des étapes précises pour atteindre cet objectif et appelle à de nouveaux investissements initiaux ciblés de 3,1 milliards de dollars US sur cinq ans. Ce plan d'action a été élaboré par l'Organisation météorologique mondiale (OMM) et ses partenaires, et est soutenu par une déclaration commune signée par 50 pays. Les besoins d'investissement estimés seront utilisés pour faire avancer quatre piliers clés :

• la connaissance des risques de catastrophes (374 millions de dollars US) pour collecter systématiquement des données et entreprendre des évaluations des risques sur les dangers et les vulnérabilités
• observations et prévisions (1,18 milliard de dollars) pour développer la surveillance des risques et les services d'alerte précoce
• préparation et réponse (1 milliard de dollars US) pour renforcer les capacités de réponse nationales et communautaires
• diffusion et communication (550 millions de dollars US) pour communiquer les informations sur les risques afin qu'elles parviennent à tous ceux qui en ont besoin et qu'elles soient compréhensibles et utilisables.

Le plan d'action identifie les actions prioritaires pour faire progresser ces piliers, en s'appuyant sur les cadres, les initiatives et les mécanismes existants. Une série d'acteurs de la communauté de l'action anticipatoire ont été impliqués dans le processus de planification (y compris la FICR, le PAM, la FAO, l'OCHA, le REAP) et certains d'entre eux codirigent ou soutiennent les piliers. La clé du succès sera de s'assurer que l'on se concentre autant sur les liens entre les piliers de ce plan d'action que sur chacun d'entre eux. Pour réaliser ce plan ambitieux, il sera essentiel de tirer parti de la puissance des plateformes de coordination, de collaboration et d'échange existantes et de mobiliser d'autres partenaires de la communauté de l'action anticipatoire afin d'améliorer la durabilité des quatre piliers.

L'étape suivante consistera à passer de la planification à la mise en œuvre. À cette fin, l'OMM créera un conseil d'administration "Des alertes précoces pour tous", coprésidé par l'OMM et l'UNDRR. Elle organisera également, entre autres activités, un forum multipartite afin de consulter un large groupe de partenaires et d'affiner le plan d'action. Ce forum permettra aux organisations intéressées de la communauté de l'action anticipatoire de soutenir l'initiative et de façonner sa mise en œuvre.

Le bouclier mondial contre les risques climatiques

Dans le cadre du processus de la CCNUCC, le G20 et le V20 ont lancé le Bouclier mondial contre les risques climatiques. Ce bouclier vise à fournir des fonds et à en faciliter l'accès pour développer et renforcer les instruments de financement des risques climatiques et de catastrophes pour les gouvernements, les communautés, les entreprises et les ménages dans les pays confrontés à un risque croissant de pertes et de dommages. Il couvre un large éventail d'instruments, tels que l'assurance ou les réserves désignées pour les catastrophes, mais aussi l'action anticipatoire et le financement basé sur les prévisions. Il sera d'abord mis en œuvre dans sept "pays pionniers", puis progressivement étendu à d'autres pays.

La base de cet instrument est constituée par les plans qu'un pays élabore après avoir analysé ses propres risques climatiques et ses lacunes en matière de protection. Où se situent les risques les plus importants ? Quels sont les systèmes de protection et de préparation nécessaires pour atténuer efficacement ces risques ? Qu'est-ce qui peut être transposé à plus grande échelle et qu'est-ce qui doit être développé ? Avec ce plan, un pays peut approcher le secrétariat du Bouclier mondial qui, avec ses partenaires, soutiendra et guidera le pays vers le bon fonds de financement : le Fonds de solution du Bouclier mondial, la Facilité de financement du Bouclier mondial ou le Fonds d'affectation spéciale multidonateurs CVF-V20.

Le Bouclier mondial est une étape importante dans l'amélioration de la coordination du paysage mondial fragmenté du financement des risques de catastrophes et de la prolifération des acteurs travaillant dans cet espace. La clé sera de garantir un équilibre dans la distribution des fonds entre les pays, mais aussi entre les instruments ; en d'autres termes, de veiller à ce qu'ils soient fondés sur les besoins locaux et non sur des intérêts particuliers. Un certain nombre de pays et d'ONG ont déjà critiqué le bouclier mondial en indiquant qu'il se concentrerait trop sur l'assurance et détournerait des fonds des efforts visant à remédier aux pertes et dommages dans le cadre de la CCNUCC, notamment du réseau de Santiago. S'il est vrai que la plupart des promesses financières faites pour les pertes et dommages lors de la COP27 - environ 77 % - sont allées au Bouclier mondial, il reste à voir s'il est trop axé sur l'assurance. Il est encourageant de constater que la note conceptuelle délimite clairement le rôle de l'action anticipatoire et d'autres outils (par exemple, les systèmes de protection sociale).

De nombreux détails doivent encore être précisés dans un avenir proche, comme l'organisation des dialogues intersectoriels dans les pays. Toutefois, à ce stade, le Bouclier mondial offre de nombreuses possibilités à la communauté de l'action anticipatoire, par exemple en s'engageant dans les dialogues nationaux pour identifier les besoins, les lacunes et les options, ou - compte tenu du fait que les organisations humanitaires peuvent bénéficier d'un financement - en tant que responsables de la mise en œuvre ou de l'élaboration de l'action anticipatoire. Il est également possible de s'impliquer dans le travail technique, par exemple en partageant des expériences et en fournissant des conseils, ou dans la structure de gouvernance pour veiller à ce que le bouclier mondial aille effectivement au-delà de l'assurance.

Un accent fort sur les domaines thématiques pertinents pour l'action anticipatoire

L'action anticipatoire était fermement inscrite à l'ordre du jour des événements parallèles organisés lors de la COP27. Le calendrier des événements mis en place par le REAP et le Hub d'Anticipation a enregistré plus de 50 événements pertinents. Le Hub d'Anticipation a également participé à deux événements parallèles organisés dans le Pavillon de l'UE, "Développer l'action anticipatoire : catalyseurs et défis" et "L'action anticipatoire - au carrefour de l'action humanitaire, du développement, de la paix et de l'action climatique"(les enregistrements de ces deux événements sont disponibles ici).

Le langage relatif au rôle et au potentiel des systèmes d'alerte précoce a même été repris dans le texte de la décision de couverture - les engagements politiques très importants convenus par toutes les nations - et dans le cadre des négociations informelles sur les pertes et les dommages. La décision de couverture, connue officiellement sous le nom de plan de mise en œuvre de Charm el-Cheikh, souligne non seulement les lacunes dans la couverture des systèmes d'alerte précoce, mais aussi le rôle que peuvent jouer des "informations utiles et exploitables sur le climat". Il fait également directement référence à l'initiative "Alerte précoce pour tous".

Cependant, bien qu'il s'agisse d'une évolution positive, le rôle des plans d'action anticipatoires et de l'engagement communautaire liés aux systèmes d'alerte précoce reste une lacune dans la formulation du texte. Il s'agit d'un domaine dans lequel la communauté de l'action anticipatoire doit s'engager sur la voie de la COP28, surtout si l'on considère que les progrès globaux en matière de réduction des émissions sont limités, ce qui se traduira par une augmentation des pertes et des dommages.

De plus, les banques multilatérales de développement et les institutions financières internationales ont été invitées par la décision de couverture à réformer leurs pratiques et leurs priorités pour faire face à l'urgence climatique mondiale. Cet appel à augmenter et à simplifier l'accès au financement climatique pour les pays qui en ont besoin était inattendu. Mais on ne sait pas exactement ce que cela signifie dans la pratique ; par exemple, si cela conduira à davantage de financements sous forme de subventions ou s'il s'agira toujours de prêts concessionnels. La communauté de l'action anticipatoire devrait appeler ces acteurs à mettre en œuvre les changements nécessaires dans la gouvernance pour permettre et augmenter la part des modalités d'accès direct (par exemple, en assouplissant les processus d'accréditation) qui répondent mieux aux besoins locaux.

Conclusions

L'espace politique sur les pertes et dommages a évolué lors de la COP27. Nombreux sont ceux qui ont salué ces progrès, même s'ils sont trop lents par rapport aux besoins. Et, comme nous l'avons dit, c'est maintenant que le vrai travail commence. Alors que les dirigeants se réunissaient à Sharm-El-Sheik, le système de surveillance des risques de la FICR a émis des alertes pour quelque 14 inondations en Afrique, 18 dans les Amériques, 35 dans la région Asie-Pacifique, cinq dans l'UE et deux dans la région du Moyen-Orient et de l'Afrique du Nord. Au cours de la même période, quatre tempêtes tropicales nommées ont menacé de destruction, tandis que des incendies de forêt ont ravagé des communautés dans 10 pays, endommageant plus de 10 000 hectares. Et pendant ce temps, les communautés en Afrique, en Afghanistan et ailleurs continuent de lutter contre l'insécurité alimentaire et d'autres crises alarmantes qui s'aggravent. Bref, il n'y a pas de temps à perdre. Passons immédiatement des paroles aux actes.